独家!香会特稿:从《印太战略报告》看美对华新政策, “积极全面制衡”使竞争成为新常态

新加坡当地时间2019年6月1日，美国代理国防部长沙纳汉在第18届香格里拉对话会第一场大会上以“美国对印度洋-太平洋安全问题的看法”为题发表主旨演讲，对其《印太战略报告》进行集中阐释，也是对其《国家安全战略》和《国防战略》在印太地区实施的具体步骤。现推出国观智库高级研究员陈晓博士近期完成的独立分析报告《从<印太战略报告>看美对华新政策》，该报告全面分析了以此为标志和分水岭的美对华政策的全面调整。

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6月1日，美国防部正式对外发布《印太战略报告》，标志着美国对华政策调整尘埃落定。“积极全面制衡”将是美当前和今后的对华新政策，主动设置甚至制造议题，多维全域平衡中国崛起将成新常态；美国内虽不乏遏制中国的声音，但两国不会重回“冷战”。

从《印太战略报告》看美对华新政策

作者：陈晓，国观智库高级研究员

2019年6月1日，美国防部正式对外发布《印太战略报告》，该报告也是对其2017年底和2018年初相继发布的《国家安全战略》和《国防战略》在印太地区实施的进一步诠释，标志着美国的对华政策调整尘埃落定。综观美对华政策历史演变和美国内当前主流观点，“积极全面制衡”将是美当前和今后的对华新政策，主动设置甚至制造议题，多维全域平衡中国崛起将成新常态；美国内虽不乏遏制中国的声音，但两国不会重回“冷战”。

一、美对华政策基调已定，“积极全面制衡”取代“接触为主辅以制衡”

《印太战略报告》堪称美国对华政策的分水岭。之前，美对华政策尚处调整辩论阶段，接触与制衡两种声音难分高下；之后，美对华政策锚定在制衡上，在经贸等领域长期可能出现硬对抗现象。

（一）从1972年尼克松访华、中美关系“破冰”直至特朗普上台前，美对华总体上实行以接触为主同时辅以不同程度制衡的政策。美国特定对华政策由接触、规制等合作性战略工具和防范、牵制、制衡、遏制等强制性战略工具组合而成。尼克松至克林顿时期，鉴于中国是一个还未完全融入国际体系的弱国，美对华政策以接触为主；小布什时期，特别是其第二任期，随着中国国力的逐渐增强，美对华政策中防范的一面逐渐增多，时任副国务卿佐利克提出的“两面下注”对华战略实质上是“接触+防范”政策；奥巴马时期，由于中美两国明显呈“体系内两强”之势，奥巴马实行了“接触+规制+制衡”的对华政策，到其第二任期，随着中美实力接近，美对华政策中遏制成分逐渐加大。

（二）特朗普执政以来，全方位、多领域平衡中国崛起成为美对华政策的主调。特朗普一上任即鲜明展示“逢奥必反”态度，在对华政策转向上更是立场坚定、目标明确、手段狠硬。从国内外学术界常用的观察美对外政策的4个基本维度来看，美国的对华政策现已定型，“积极全面制衡”是其主调。地缘战略方面，推动“印太战略”落地落实，意图通过“3P”措施对中国实施防范、牵制，即以提升区域的网络化为基础（promoting），以对内加强自身准备（preparedness）和对外加大朋友圈(partnership)为两翼，频打中美关系中较敏感的台湾、南海、新疆、知识产权、高科技等牌，不断挑战中国战略底线。意识形态方面，抛弃共和党在对外政策中轻人权、宗教的传统，多次对中国社会制度等国内事务横加指责和干涉。国家利益方面，前所未有地突出经济利益在对华政策中的比重，将经贸议题从中美关系的“压舱石”变为“引爆器”，公然向科技、安全等领域蔓延，经贸问题、政治化趋势明显。国际秩序方面，将中国定性为美“头号战略竞争对手”和“最大的修正主义国家”，对凡是不利美国的多边机制一概否定，在气候变化、伊核协议、多边贸易等中美原本有较大合作的领域果断采取“退群”“毁约”行动。

（三）历史趋势表明，美国对华实施“积极全面制衡”政策是不以个人意志为转移的大概率事件。中美47年的交往史表明，美国的对华政策主要取决于中美之间的实力对比。总的趋势是，随着中国与美国实力差距不断缩小，美国对中国的威胁认知逐步升高，美国的对华政策也越强硬、越消极，制衡甚至遏制的成分越多。美国不止对中国如此。即便如日本等铁杆盟友，当其实力与美接近时，美国也毫不犹豫联合其他国家迫日签署《广场条约》，强行打压日经济增长势头。因此，无论谁当选美国总统，都会根据中美之间的实力对比来确定对华政策，个人或单一事件只起到加速或延缓作用，而不会改变结构性矛盾蕴含的政策指向。特朗普属于加速者，他用一套连贯的实际行动预告美国要从多个方向、多个领域平衡中国崛起，其政策属于典型的积极全面制衡政策。

二、美国社会当前整体对华政治气氛更趋保守，对华强硬俨然成为新的“政治正确”

目前，美国内在涉华问题上已经出现官、学、商、民意见“合流”现象。商界、学界和民间要求对华强硬的声音不断抬高，府会在涉华重要议题上一致趋强。这种持续积聚的对华不满或失望情绪容易营造一种更趋保守的政治氛围，从而湮没理性的声音，放大鹰派的诉求。

（一）美国民众对华负面看法处于高位，成为美政府对华政策转向的政治基础。根据皮尤、盖洛普等民调机构近年发布的报告，随着中国经济实力不断增长，越来越多的美国民众开始视中国为“竞争者”，主张美政府对中国采取强硬政策。总的来看，从2012年起，对中国持负面看法的美国民众比例均在50%以上。美国民众最担心的问题按严重程度从高到低依次是：中国持有美国国债、中国网络攻击、中国对全球环境的影响、中国造成美工作流失、中美贸易逆差、中国的人权状况、中国与邻国的领土争端以及台湾问题。

（二）美国商界对中国政策“抱怨”增加，削弱了经贸两国关系的促进作用。近年来，美国商界的对华负面情绪呈升温态势，表明促进中美关系良性发展的支柱开始动摇。根据美中贸易全国委员会等机构的调查，美企的“不满”按先后次序主要反映在以下方面：来自中国国企的“不公平”竞争，监督体系不透明、不连贯，歧视性执法，非互惠的市场开放与准入，知识产权盗窃，强迫技术转让。

（三）美国学界平衡甚至遏制中国的呼声抬头，为美政府调整对华政策注入理论依据。2015年，美国战略学界曾发起过一场对华政策大讨论，温和派与强硬派各执一词；2018年，对华制衡成为主流意见，“接触论”者几乎集体噤声，个别人甚至转变立场。当前，美学界的对华政策主张主要有五种，按支持者的多寡依次为：一是大幅修改美传统对华政策，采取更具进攻性的战略防范中国取代美国在亚洲的领导地位；二是安全上积极对华制衡，建议在意识形态、南海、台湾、网络空间等问题上对中国采取更强硬的政策；三是制定新的对华经贸政策，平衡经济利益和安全利益，保持美国在开发与运用先进技术方面的优势；四是不对中国实施遏制，美国单独或联合中国周边国家围堵、对抗中国行不通；五是延用接触+制衡的传统对华政策框架。

三、在美国“积极全面制衡”对华政策背景下，竞争成为中美关系的新常态，但两国不会重陷“冷战”

（一）“内外兼制”是美推进对华新政策的基本手法，内部制衡尤需中国警惕。霸权国制衡崛起国的手段无非外部制衡和内部制衡两种。在中国与美国实力差距进一步缩小的背景下，美势必从内、外两方面同时着力加大对中国制约。外部制衡主要通过建立或更新盟友体系、国际和地区对中国形成牵制，“印太战略”是其重要依托；内部制衡主要通过加强自身力量保持对中国优势，整合并优化其军事、经济、文化等资源将是重点。鉴于“印太战略”能否按美设想顺利推进主要不由美国决定，而域内广大国家、地区的能力和意愿，因此，美将更倚重内部制衡手段。多种迹象表明，美在使用内部制衡手段时很可能更重视通过提升其军事、科技软硬实力以巩固其优势，同时抵消中国在高新领域的能力发展。美无端打压华为等高技术公司、公然退出《中导条约》、改组太空力量指挥体制、验证多种新型作战概念等等行为都值得中国高度注意。

（二）美对华新政策较难达到遏制程度，两国不会重回“冷战”。2018年底，美国副总统彭斯接连两次就中美关系措辞尖锐的讲话，直言“中国必须改变行为，否则面临全面冷战”。此番，美代理国防部长汉那汉在香会上的演讲以及《印太战略报告》亦透出类似的倾向。然而，从历史和现实的角度分析，美政要的言论和官方报告不应与英国前首相丘吉尔75年前的“铁幕”演说相提并论，与其说是新政策宣示，毋宁说是舆论造势。首先，美国不存在遏制中国的条件。严格意义上的遏制政策是指对实行政治、经济、军事全方位围堵和对抗。中美关系深度交织涉及广泛，各种交流仍在继续，特别是两国经济在全球化进程中已形成相互依存关系，无论如何都难以脱钩。其次，中美关系不符合冷战的特点。意识形态对立和集团对抗是冷战的两大特点。目前，中美没有表现出这两个鲜明特点；未来，中国融入国际体系、保持改革开放以及和平发展的决心不会改变，也不具备这两个特点。因此，美国今后在处理涉华事务时虽然会倾向于选用强制性的战略工具，但冷战不是中美关系的可能走向。

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